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Riforma costituzionale e stabilità del governo: i torti del Sì e quelli del No

Nell’eliminare la fiducia del Senato, la riforma costituzionale darà governi più stabili secondo i proponenti del Sì, mentre è una questione irrilevante per i proponenti del No. Esaminando la letteratura in scienza politica, entrambe le posizioni hanno debolezze, ma quelle del No appaiono internamente meno coerenti. I dubbi del “Ni”.

Agli studenti di scienza politica insegniamo il teorema di Arrow che dimostra come la rappresentatività di un organo collettivo possa pregiudicare la sua capacità decisionale (se si vuole evitare di delegare il potere decisionale ad un singolo).  Questi obiettivi contrastanti – il trilemma di Arrow – vengono bilanciati adottando istituzioni che diffondono o concentrano potere: sacrificando talvolta l’uno talvolta l’altro obiettivo e creando assetti istituzionali più o meno maggioritari o consensuali, come ci ricorda Lijphart.

Il teorema ci permette di spiegare perché le democrazie al mondo esibiscano una enorme varietà di assetti istituzionali senza, tra l’altro, inficiarne la natura democratica. L’Olanda – con un senato debole ed eletto in modo simile a quello proposto nella riforma – non né meno né più democratica degli Stati Uniti con un senato forte ed eletto direttamente.  E’ banale, ma in questi tempi occorre ripeterlo: la riforma costituzionale non renderà l’Italia più democratica ma non è neppure un attacco alla democrazia.

Siccome decidere e rappresentare non vanno di pari passo, il teorema di Arrow ci permette anche di valutare se le argomentazioni usate dai promotori e dai detrattori della riforma sono internamente coerenti.

Consideriamo ad esempio la stabilità di governo. Il nuovo articolo 94 della riforma costituzionale stabilisce che il governo dovrà avere la fiducia dalla sola Camera, non più dal Senato. I promotori del referendum affermano che questa modifica  potrà favorire la stabilità del governo, sostenendo che il bicameralismo paritario sia stato un fattore di instabilità. Alcuni detrattori invece ritengono che i governi italiani sono caduti a causa di ‘ragioni politiche’ (ad esempio, per conflitti intra-partitici o intra-coalizionali) piuttosto che per il bicameralismo paritario.

I torti del No

Le argomentazioni del No si fondano su un ragionamento prevalentemente monocausale: il fatto che ci siano cause politiche dell’instabilità di governo non implica che aspetti istituzionali, come la necessità della doppia fiducia, non possano anch’essi contribuirci.

Secondo un’importante rassegna della letteratura di Michael Laver, pubblicata sull’ Annual Review of Political Science, i governi più stabili sono

  • di maggioranza
  • sostenuti da coalizioni minime vincenti
  • ideologicamente compatti

inoltre

  • hanno ricevuto un voto formale di investitura (come nell’articolo 94)

ed operano in un sistema di partito caratterizzato dalla bassa frammentazione e polarizzazione (soprassediamo qui su altri fattori legati al processo negoziale e alle condizioni economiche).

In altre parole, un governo che è ideologicamente compatto, monocolore o appoggiato da una coalizione minima vincente, che opera in un sistema a bassa frammentazione e polarizzazione ed è soggetto ad un voto di investitura ha migliori prospettive di stabilità di un governo che manca di queste caratteristiche.

La stabilità è funzione quindi sia di aspetti ‘politici’ (tipologia di coalizione, compattezza ideologica, frammentazione e polarizzazione sono legati al rischio di rissosità intra-partitica o intra-coalizionale) che di aspetti istituzionali (il voto di investitura, lo status di maggioranza e, in parte, la natura ‘vincente’ di una coalizione).

Molti detrattori legano la critica alla riforma costituzionale a quella della natura eccessivamente maggioritaria e partito-centrica (es. il sistema di preferenze solo semi-aperto) della nuova legge elettorale.

Questa dovrebbe ridurre il numero di partiti – almeno se il contesto politico-sociale è eterogeneo (merci, Duverger) – e quindi potenzialmente dare più stabilità al governo, mentre il sistema di preferenze semi-aperto preserverebbe la coesione intra-partitica.

In altre parole, i detrattori della riforma sostengono che a) la rissosità intra-partitica o intra-coalizionale sia pressoché l’unico fattore a spiegare l’instabilità di governo, poi b) criticano una legge elettorale disegnata per mitigare esattamente tale rissosità.

Ritornando ad Arrow, avere a cuore la rappresentanza a scapito della capacità decisionale è senz’altro legittimo, ma sarebbe opportuno riconoscerlo.

Altre critiche sono ancora meno convincenti. Sostenere che la legge elettorale cambi la forma di governo è infondato perché il rischio di sfiducia parlamentare rimane. Sostenere che un sistema elettorale più maggioritario diminuisca la responsabilizzazione (accountability) del governo è l’opposto di ciò che dice la letteratura: le istituzioni maggioritarie  sono concepite per massimizzare la chiarezza della responsabilità di governo e la responsabilizzazione. Il loro vero rischio è che le politiche adottate non riflettano le preferenze del maggior numero possibile di cittadini e talvolta nemmeno di chi ha posizioni moderate.

I torti del Sì

I promotori del Sì elencano i governi che hanno dovuto allargare la coalizione per assicurarsi una maggioranza in entrambe le camere. In altre parole, l’assetto istituzionale porta alla formazione di governi meno compatti. Tuttavia questi esempi rimangono pur sempre aneddoti, limitati al nostro paese e lontani dal dimostrare un legame tra doppia fiducia e instabilità.

Vi è anche l’evidenza empirica che suggerisce che il voto di investitura sia un fattore che aiuti la stabilità di governo, presumibilmente perché la necessità di passare un voto di investitura fa si che alcuni governi a breve durata non si formino. Sebbene sia una tesi da provare, si potrebbe sostenere che la doppia fiducia abbia un ulteriore impatto (positivo) sulla stabilità. Il problema di questa tesi sta in un’asimmetria: la doppia fiducia è necessaria per formare un governo ma la sfiducia di una singola camera è sufficiente per la sua caduta.

Rimane il fatto che, data l’eccezionalità di questo istituto, presente solo in Italia e Romania, non sembra ci siano lavori a riguardo.

Riprendendo Arrow, la posizione dei sostenitori appare tuttavia più coerente – nella misura in cui appoggino anche la legge elettorale – in quanto ritengono che l’eliminazione della doppia fiducia aumenti (o perlomeno, ceteris paribus, non diminuisca) la compattezza della coalizione, ergo la stabilità, e che la legge elettorale vada nella stessa direzione.

I dubbi del “Ni”

Che dire a coloro che apprezzano la riforma costituzionale ma ritengono che il combinato disposto con la legge elettorale vada in senso troppo maggioritario?

C’è un’asimmetria importante fra le due riforme per quanto concerne i poteri del cittadino. Nel secondo caso egli detiene un potere d’agenda – tramite gli istituti referendari – che non ha per le riforme costituzionali. Come è già successo in passato, potrà esercitarlo con successo se insoddisfatto della legge elettorale.

Riferimenti

Sul teorema di Arrow: Clark, William Roberts, Matt Golder, and Sona Nadenichek Golder. Principi di scienza politica. Milano: McGraw-Hill, 2010.  Capitolo 10.

Laver, Michael. “Government Termination.” Annual Review of Political Science 6, no. 1 (2003): 23–40. doi:10.1146/annurev.polisci.6.121901.085530.

Un dataset sulle cause specifiche di caduta dei governi è disponibile da Strøm, Kaare, Wolfgang Müller, and Torbjörn Bergman, eds. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press, 2003. Il libro è parte del Comparative Parliamentary Democracy project.

Su responsabilizzazione e rappresentanza: Powell, G. Bingham. Elections as Instruments of Democracy: Majoritarian and Proportional Visions. New Haven, CT: Yale University Press, 2000.

Riforma costituzionale e poteri del governo: perché giuristi e politologi differiscono, ma hanno ragione entrambi

Le valutazioni di costituzionalisti e scienziati politici sulla riforma costituzionale sono differenti per quanto concernono i poteri del governo. In effetti, hanno entrambi ragione.

Affermare che la riforma costituzionale alteri l’equilibrio dei poteri a favore del governo “è una pura sciocchezza”, anzi i “poteri normativi del governo vengono riequilibrati” – è l’opinione di  numerosi costituzionalisti e dei sostenitori della riforma (ma anche, curiosamente, di molti detrattori).

George Tsebelis, scienziato politico che ha contribuito in modo significativo allo studio comparato del bicameralismo (e.g. Bicameralism, scritto con Jeannette Money e pubblicato dalla Cambridge University Press), invece sostiene che l’abolizione del bicameralismo simmetrico (o paritario) “rafforzerebbe il potere del governo (come attore che stabilisce l’agenda politica)”.

In effetti, hanno entrambi ragione. Il motivo? Usano gli stessi termini attribuendone significati differenti.

Costituzionalisti e poteri normativi

Nel diritto, per potere si intende la possibilità di un soggetto (in questo caso il governo) di produrre degli effetti giuridici attraverso un atto come una legge. Il potere è infatti una capacità conferita tramite  leggi ordinarie o costituzionali.

Secondo questa accezione, la riforma costituzionale tocca solo marginalmente i poteri del governo e non necessariamente in senso rafforzativo: alla possibilità di chiedere alla Camera di deliberare entro settanta giorni su un disegno di legge considerato essenziale (nuovo articolo 72) si frappongono limiti più stringenti imposti alla decretazione d’urgenza (nuovo articolo 77).

Nulla da obiettare.

Scienziati politici e potere

Non è questa però l’accezione di potere usata da molti scienziati politici, i quali partono dal presupposto che gli attori sociali abbiamo degli obiettivi. Il governo ad esempio vuole attuare il proprio programma.

Si parla di potere qualora tali attori non possano raggiungere i propri obiettivi senza influenzare il comportamento degli altri o  sottrarsi dalla loro influenza. Con la riforma, il governo potrà sottrarsi dall’influenza dei senatori per attuare il programma, ne risulterà quindi rafforzato.

I poteri normativi nell’accezione dei costituzionalisti sono delle “regole del gioco” politico per gli scienziati politici. La riforma elimina un ostacolo che si può frapporre al raggiungimento degli obiettivi di governo: l’approvazione del Senato. Dà quindi al governo maggiore potere anche se i suoi poteri normativi rimangono inalterati.

Tsebelis sostiene che la riforma rafforzerà probabilmente anche la Corte Costituzionale, sebbene il testo apporti modifiche minime alla Consulta. Del perchè di questo, ne parleremo in un’altra occasione.

Riferimenti